Cuenca
La Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) está atravesada por las cuencas de los ríos Luján, Reconquista y Matanza-Riachuelo y la llamada de la Zona Sur. El nivel de criticidad ambiental que puede detectarse en las mismas refleja la falta de un ordenamiento territorial urbano, lo que perjudica seriamente las condiciones de reproducción económica de los habitantes de la ciudad y las posibilidades de contar con un proyecto colectivo de desarrollo sustentable.
La gestión ambiental de las cuencas hídricas
La gestión ambiental puede ser considerada como el conjunto de acciones normativas, administrativas y operativas que impulsa el Estado para alcanzar un desarrollo con sustentabilidad ambiental. Sus principales funciones son: el diseño y formulación de políticas ambientales, de una legislación, de un sistema administrativo y de un conjunto de instrumentos para la acción. Se considera a la gestión ambiental como el conjunto de las actividades humanas encaminadas a procurar el ordenamiento del ambiente y contribuir al establecimiento de un modelo de desarrollo sustentable. Este propósito comenzó a vislumbrarse en un cierto momento como un objetivo social y una función estatal y, como consecuencia de ello, pasó a constituir una función más del Estado, lo que dio origen al establecimiento de sistemas administrativos a través de los cuales se habría de ejercer dicha función (Brañes Ballesteros, 1999).
La gestión ambiental implica un proceso continuo de análisis, toma de decisiones, organización y control de actividades de desarrollo, así como la evaluación de los resultados para mejorar la formulación de políticas y su implementación a futuro. Sus características más relevantes son:
- Requiere la coparticipación de las autoridades políticas y de los actores privados que actúan sobre el ambiente.
- Se orienta a incorporar las consideraciones ambientales en las necesidades de expansión y mejoramiento de la calidad de vida de la población tanto en áreas urbanas como rurales.
- No se orienta a la elaboración de un plan sino que actúa de soporte, en forma continua, de los procesos de decisión y su implementación.
- También sirve como marco para coordinar en diferentes momentos actividades ambientales entre sectores vinculados a un contexto territorial específico.
En la gestión estatal se han llevado a cabo actividades de protección de ciertos recursos o de control de acciones que podían resultar nocivas para el ambiente, por lo cual la gestión ambiental ha tenido un carácter sectorial. Si bien la noción de gestión integral ha sido incluida en la agenda política, todavía no se ha concretado como una política de Estado.
En el caso de la gestión de los recursos hídricos, es necesario llevar a cabo un manejo holístico de las problemáticas económicas y socioambientales relacionadas con el agua, conjuntamente con los organismos e instituciones involucrados y la participación de la población local. La manera más apropiada es considerar a la cuenca como unidad de análisis para el logro de un desarrollo sustentable.
Evolución conceptual del manejo de cuencas hídricas
Los antecedentes sobre la problemática pueden rastrearse a partir del informe de la FAO sobre “El problema torrencial en Argentina” que fue publicado en 1950. En 1963 se crea el Instituto de Ordenación de Vertientes e Ingeniería Forestal (IOVIF), cuya función fue la de desarrollar planes de manejo de las cuencas hidrográficas del país. El concepto de cuenca estuvo enfocado a la conservación de los recursos agua-suelo-bosque, más asociado a la corrección de torrentes, control de erosión e hidrología forestal.
Hacia fines de los años setenta se disuelve este instituto y hasta principios de los años noventa predominó en el país una visión de administración, enfocada al aprovechamiento múltiple del agua a través de grandes obras de ingeniería hidráulica. El abordaje estuvo asociado a solucionar parcial y sectorialmente algunas cuestiones relacionadas con la condición física del recurso, siendo asociado a la ocupación del territorio y a las actividades económicas. Durante este período, se crean los comités de cuencas interprovinciales.
En la década del noventa, a partir del marco conceptual del desarrollo sustentable, la cuenca se presenta como una unidad de análisis territorial donde interactúan los aspectos físico-biológicos y socioeconómicos. Pero a nivel nacional podría decirse que se trató el tema desde dos puntos de vista:
- Con respecto a la política hídrica y las obras hidráulicas, las cuencas son consideradas como el área de captación y convergencia del agua, donde se visualiza un enfoque vinculado al conocimiento del sistema hidrológico, el uso múltiple y la administración con criterio de sustentabilidad, a través de la implementación de los organismos de cuencas. El énfasis está puesto en el recurso.
- Con respecto a la conservación y el uso sustentable de los recursos naturales, se toma a la cuenca como una unidad natural para la planificación y gestión participativa. El énfasis está puesto en el manejo.
La cuenca como unidad de análisis para la planificación y gestión ambiental
Los límites de una cuenca hídrica los ha trazado y hecho visibles la naturaleza, estableciendo las líneas del divorcio de las aguas. La Regla II de Helsinki define a una cuenca hidrográfica internacional como el área geográfica que se extiende por el territorio de dos o más Estados, delimitada por la línea divisoria del sistema de drenaje, incluyendo las aguas superficiales y subterráneas que fluyen hacia un término común. Aunque estén sujetos a distintos regímenes jurídicos, una cuenca está integrada por los siguientes componentes:
a) Las aguas de la corriente principal, de sus tributarios y de los lagos que forman parte de ella.
b) Los lechos o cauces de dichas aguas y el subsuelo de los mismos.
c) El suelo, la flora y la fauna silvestres, y otros recursos naturales conexos con los hídricos que se hallen allí.
A causa de su fluidez y movilidad, las aguas de escorrentía son indivisibles e incontenibles. Por más que puedan construirse presas de regulación, las posibilidades de almacenamiento no son infinitas ni ilimitadas (Cano, 1978).
En síntesis, tres características fundamentales permiten definir las cuencas hidrográficas:
1) Las líneas divisorias de aguas como límites naturales totales o parciales.
2) Una porción de territorio drenada por un sistema de tributarios que contribuyen a alimentar un curso principal. Este último conduce las aguas superficiales hasta su nivel de base, donde la cuenca entrega sus aguas a otro sistema (generalmente otra cuenca, un lago o el mar).
3) Una dinámica ambiental definida por las interacciones sistémicas entre los recursos agua, suelo y vegetación, y el impacto que sobre estas interacciones tienen las decisiones tomadas por distintos agentes económicos.
En algunos casos, la porción terminal de la cuenca constituye un área que, por su carácter transicional, admite un tratamiento separado respecto del resto de la cuenca. Ejemplos de estos espacios particulares son los estuarios y humedales.
A los efectos prácticos, la cuenca puede ser dividida esquemáticamente en tres secciones:
a) La cuenca alta o sección alta de la cuenca, que corresponde generalmente a las áreas montañosas, limitadas en su parte superior por las líneas divisorias de aguas;
b) La cuenca media o sección media de la cuenca, la cual comprende las zonas de piedemonte y valles bajos donde el río principal mantiene un cauce definido; y,
c) La cuenca baja o zonas transicionales (estuarios, humedales). Estas últimas son áreas deposicionales donde el río principal divaga e incluso desaparece como tal. Existen cuencas donde el contraste topográfico es tan marcado que sólo dos secciones —la alta y la baja— son identificables.
El resurgimiento de la consideración de la cuenca como la unidad más apropiada para la gestión del agua se debe principalmente a que es justamente en ese nivel donde es posible obtener una mejor integración entre todos los actores sociales intervinientes, tanto del sector público como del privado, tanto de los que se interesan en el uso productivo del agua como de los que luchan por su conservación.
La gestión del agua a nivel de cuenca es considerada la manera más óptima de absorber los costos ambientales del aprovechamiento y la utilización de los recursos hídricos. Sin embargo, según Douroujeanni (1999:29) los proyectos generalmente enfatizan en los componentes físicos de los sistemas o en la dimensión económica del aprovechamiento, mientras que el componente organizacional para la creación de entidades de cuencas, que constituye sin duda el aspecto más importante de este enfoque de la gestión de los recursos hídricos, se halla poco desarrollado.
En definitiva, la cuenca constituye una unidad territorial relevante para analizar los procesos ambientales generados como consecuencia de las decisiones en materia de uso y manejo de los recursos agua, suelo y vegetación. En efecto, las posibilidades de diferenciación espacial y de integración conceptual de procesos ambientales que esta unidad brinda, hacen de ella un marco geográfico propicio para entender los impactos ambientales de las actividades humanas.
La cuenca es también un marco apropiado para la planificación de las medidas destinadas a corregir impactos ambientales generados por la explotación de sus recursos. Sin embargo, la relevancia de la cuenca como unidad para la planificación está condicionada por los alcances de los programas que se definan, su tamaño y complejidad, los niveles de decisión involucrados y las fuentes de financiamiento.
La relevancia de la cuenca como unidad territorial para la gestión ambiental ha sido objeto de polémica. El principal problema en este sentido consiste en que las fuerzas que materializan el desarrollo económico generalmente actúan siguiendo criterios espaciales de carácter sectorial. Por su parte, los procesos naturales que dinamizan las interacciones entre los recursos agua, suelo y vegetación no necesariamente son compatibles con tales lógicas. Se busca entonces que la cuenca constituya un espacio de convergencia para manejar integradamente estas relaciones, a fines de satisfacer las necesidades de bienes y servicios que la sociedad demanda en el corto, mediano y largo plazo, revirtiendo las situaciones de deterioro de los recursos naturales.
La cuenca conforma un área donde se puede lograr una mayor integración entre la gestión y el aprovechamiento del agua y la acción de manejo, explotación y control de los otros recursos que componen el sistema hídrico. También facilita la acción de distintos actores sociales unidos en torno a un recurso en común, donde la participación de todos los sectores involucrados se torna fundamental para la toma de las decisiones.
Según Douroujeanni, las etapas que definen un proceso de gestión de cuencas son las siguientes:
a) Etapa previa: estudios, formulación de planes y proyectos;
b) Etapa intermedia: de inversión para la habilitación de la cuenca en función del aprovechamiento y manejo de sus recursos naturales, con fines de desarrollo económico social;
c) Etapa permanente: de operación y mantenimiento de las obras construidas, así como de manejo y conservación de los recursos y elementos naturales.
Las dimensiones del concepto de manejo de cuencas
El manejo de cuencas es un concepto multidimensional que trata de definir procesos complejos que se producen a través del tiempo en el espacio que abarca una red de drenaje. Ello explica por qué hay tantas definiciones de manejo de cuencas. Una revisión de los proyectos emprendidos en materia de cuencas y de la literatura asociada a los mismos permite identificar un conjunto de elementos comunes.
Ellos son los siguientes:
• La formulación e implementación de acciones y prácticas orientadas a la conservación de los recursos naturales en una cuenca.
• La manipulación de los sistemas naturales de una cuenca con fines de producción de bienes y servicios.
• Organización del uso de la tierra en una cuenca.
• Prevención y control de los efectos ambientales adversos debido al uso y manejo de los recursos naturales.
• Impacto de las decisiones en materia de uso de la tierra sobre las interacciones entre los recursos agua, suelo y vegetación.
• Interacciones entre las partes altas y bajas de la cuenca.
• Importancia del recurso agua para el desarrollo regional
• Mantenimiento de la productividad de los recursos a largo plazo.
Dada la complejidad del tema, es conveniente contar con un marco conceptual que permita organizar los elementos antes mencionados. Una posibilidad es adoptar la noción de manejo de cuencas entendiéndola como un proceso, como un sistema y, finalmente, como un conjunto de actividades organizadas secuencialmente. Es decir, la implementación de la cuenca como unidad para el análisis, la planificación y la gestión ambiental.
Los gobiernos locales son fundamentales para lograr un mejor manejo integral y, por ende, establecer un ordenamiento territorial más sustentable. Cuando la cuenca abarca más de un municipio es importante plantear alguna instancia mayor de organización que pueda gestionar y accionar de forma equitativa en toda la cuenca. En el caso de la provincia de Buenos Aires, el Código de Aguas1 establece que ese organismo está representado por el comité de cuenca.
La gobernabilidad es la capacidad de un sistema social para movilizar energías en forma coherente para alcanzar el desarrollo sostenible de los recursos hídricos. En la medida en que se cuente con un sistema político que pueda armonizar su funcionamiento con los distintos niveles en los que se manifiestan las acciones de la sociedad, es posible implementar esta concepción en la gestión del agua.